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導(dǎo)讀：
韓國在增速換擋期做對了什么？具有珍貴案例價值，對于采取過趕超戰(zhàn)略、處于相同發(fā)展階段 、面臨類似挑戰(zhàn)的當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)具有重要借鑒意義。雕琢數(shù)年，誠意之作。
摘要：
在追趕國家中，韓國是少數(shù)成功跨越中等收入階段、翻過高收入之墻的經(jīng)濟(jì)體之一，創(chuàng)造了與西德“萊茵河奇跡”和日本“隅田河奇跡”相媲美的韓國“漢江奇跡”。那么，韓國在增速換擋期（上世紀(jì)80年代到2000年初）做對了什么？
韓國在增速換擋期面臨的挑戰(zhàn)。韓國經(jīng)濟(jì)起飛是從1962年實(shí)施第一個五年計(jì)劃開始的，逐步形成了政府主導(dǎo)的出口導(dǎo)向型發(fā)展模式與制度體系。但進(jìn)入80年代以后，支撐經(jīng)濟(jì)高速增長的供求條件發(fā)生變化，原有制度體系不再適應(yīng)新形勢的要求，面臨增長減速、動力轉(zhuǎn)換和制度轉(zhuǎn)型。主要表現(xiàn)在：民眾對政治民主和社會福利需求增加；支撐高速增長的要素條件發(fā)生基本面性的變化；房地產(chǎn)長周期峰值到達(dá)；經(jīng)濟(jì)減速帶來財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)；結(jié)構(gòu)性矛盾和金融自由化引發(fā)高通脹與資產(chǎn)泡沫；服務(wù)業(yè)管制導(dǎo)致低效率，阻礙產(chǎn)業(yè)升級；國際環(huán)境發(fā)生變化，加大開放和產(chǎn)業(yè)升級的壓力劇增。
進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，韓國面臨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)型任務(wù)：政治由軍事獨(dú)裁轉(zhuǎn)向政治民主，發(fā)展模式由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)，增長動力由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由重化工業(yè)為主轉(zhuǎn)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)政策由傾斜性轉(zhuǎn)向中性，對外開放由選擇性、局部性轉(zhuǎn)向全面性、全局性，國際競爭由兩頭擠壓轉(zhuǎn)向突圍升級。
1997年金融危機(jī)前，韓國政府采取了一些應(yīng)對措施，但進(jìn)展緩慢，深層次結(jié)構(gòu)問題沒有根本解決，并埋下了危機(jī)的隱患：政府干預(yù)與隱性擔(dān)保仍然存在，存在出清剛性；實(shí)施宏觀穩(wěn)定政策，但貨幣環(huán)境仍然寬松;過剩產(chǎn)能缺乏退出機(jī)制，貨幣環(huán)境寬松導(dǎo)致無效資金需求和高負(fù)債；受利益集團(tuán)和輿論影響，改革經(jīng)常流于形式，并出現(xiàn)多次反復(fù)；改革的順序和速度失策；推動金融自由化，但監(jiān)管機(jī)制沒有相應(yīng)跟上;實(shí)施進(jìn)口自由化和資本市場開放，貨幣錯配與期限錯配現(xiàn)象嚴(yán)重;經(jīng)濟(jì)改革滯后于政治改革，沒有實(shí)現(xiàn)同步推進(jìn)；實(shí)施重化工業(yè)投資調(diào)整與產(chǎn)業(yè)合理化政策，但主要是政府主導(dǎo)的反競爭措施;增加福利開支，但政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資也大幅攀升。
總體來看，金融危機(jī)前，韓國經(jīng)濟(jì)改革取得了一定進(jìn)展，但是呈局部性、被動式、偏政治化、上層精英主導(dǎo)、受利益集團(tuán)影響、便宜行事、流于形式等特點(diǎn)，深層次結(jié)構(gòu)問題沒有得到根本解決，并被一再延誤。更深層次地講，在增速換擋期，韓國各界普遍對經(jīng)濟(jì)減速的必然性和增長動力轉(zhuǎn)換的必要性缺乏充分認(rèn)識，危機(jī)意識和轉(zhuǎn)型動力不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，最終走向危機(jī)倒逼式的改革。
目 錄
1.韓國在增速換擋期面臨的挑戰(zhàn)
1.1.1961-1979年高速追趕期形成的體制機(jī)制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)
1.2.高速追趕期的成就與產(chǎn)生的問題
1.3.80年代以后進(jìn)入轉(zhuǎn)型期面臨的新挑戰(zhàn)
2. 1980-1997金融危機(jī)前韓國的應(yīng)對、進(jìn)展與問題
2.1.金融危機(jī)前的政策應(yīng)對與結(jié)構(gòu)改革
2.2.金泳三政府對形勢的認(rèn)識與應(yīng)對
2.3.金融危機(jī)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型取得的進(jìn)展與存在的問題
在后發(fā)國家中，韓國是少數(shù)成功跨越中等收入階段、翻過高收入之墻的經(jīng)濟(jì)體之一，創(chuàng)造了與西德“萊茵河奇跡”和日本“隅田河奇跡”相媲美的韓國“漢江奇跡”。然而，上世紀(jì)60年代之前的韓國一度被認(rèn)為是沒有希望的國家，韓國在歷史上長期處于封建時期，1910-1945年淪為日本殖民地，即使建國初期的李承晚政府也腐敗無能，并遭受了戰(zhàn)爭的破壞和國家的分裂。就是這樣一個貧窮落后、資源匱乏的農(nóng)業(yè)國，在只有近10萬平方公里國土面積、不到5000萬人口的情況下，從60年代開始了快速的追趕，1996年加入“發(fā)達(dá)國家俱樂部”-OECD，2007年人均GDP達(dá)到2萬美元，當(dāng)今韓國的電子、汽車等產(chǎn)品行銷世界，成為新興國家的榜樣。
站在今天，重新認(rèn)識和解讀韓國“漢江奇跡”，可將其可劃分為增長起飛奇跡和增長降落奇跡。相當(dāng)一部分后發(fā)國家依靠重商主義戰(zhàn)略，往往能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)的起飛，但是在到達(dá)中等收入階段以后，沒有實(shí)現(xiàn)高速增長向中速增長的平穩(wěn)降落，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)失速。而韓國則成功實(shí)現(xiàn)了增長動力轉(zhuǎn)換和增長階段跨越，邁過減速關(guān)。根據(jù)Barry Eichengreen, Dwight H. Perkins等（2012）的研究，當(dāng)前韓國在增長態(tài)勢、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新能力、資本流動、金融體系等方面已經(jīng)展現(xiàn)出作為一個成熟發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的特征，完成了從奇跡到成熟的轉(zhuǎn)變。
那么，韓國在增速換擋期做對了什么？韓國增長降落的奇跡具有非常珍貴的案例價值，對于采取過趕超戰(zhàn)略、處于相同發(fā)展階段、面臨類似挑戰(zhàn)的當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)具有重要的借鑒意義。如果說改革開放30多年來，我們主要是跟日韓等成功追趕經(jīng)濟(jì)體學(xué)習(xí)如何起飛的話，那么未來10年轉(zhuǎn)型期主要學(xué)習(xí)如何降落。韓國在轉(zhuǎn)型期走過很多彎路，存在深刻的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。本文屬于經(jīng)濟(jì)片段史研究，聚焦在上世紀(jì)80年代到2000年初，尤其是1989-2001年期間，韓國在支撐高速增長的供求條件發(fā)生變化后所面臨的挑戰(zhàn)、政策應(yīng)對與制度選擇。本文分為四部分：一、韓國在增速換擋期面臨的挑戰(zhàn)；二、1980-1997年金融危機(jī)前韓國的應(yīng)對、進(jìn)展與問題；三、1998-2003年金融危機(jī)后韓國的政策應(yīng)對與結(jié)構(gòu)改革；四、經(jīng)驗(yàn)與啟示。
1.韓國在增速換擋期面臨的挑戰(zhàn)
韓國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程可劃分為以下八個時期：第一個是朝鮮王朝時期（1392-1910），以發(fā)展非常緩慢的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主。第二個是日本殖民地時期（1910-1945），淪為日本的資源輸出地。第三個是光復(fù)后國家分裂和朝鮮戰(zhàn)爭時期（1945-1953），生產(chǎn)設(shè)備、房屋和基礎(chǔ)設(shè)施遭到重創(chuàng)。第四個是戰(zhàn)后恢復(fù)時期（1953-1961），接受大量“美援”，實(shí)施進(jìn)口替代戰(zhàn)略。第五個是政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)高速增長時期（1962-1979），實(shí)施出口導(dǎo)向和重化工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。第六個是危機(jī)前的增速換擋期（1980-1997），實(shí)施穩(wěn)定和自由化措施。第七個是危機(jī)后的增速換擋期（1998-2003），實(shí)施了全面而徹底的結(jié)構(gòu)調(diào)整。第八個是邁向成熟經(jīng)濟(jì)體時期（2003-），進(jìn)入高質(zhì)量的中低速增長階段。
韓國經(jīng)濟(jì)起飛是從1962年實(shí)施第一個五年計(jì)劃開始的，逐步形成了政府主導(dǎo)的出口導(dǎo)向型發(fā)展模式與制度體系。但進(jìn)入80年代以后，支撐韓國經(jīng)濟(jì)高速增長的供求條件發(fā)生變化，原有制度體系不再適應(yīng)新形勢的要求，面臨增長減速、動力轉(zhuǎn)換和制度轉(zhuǎn)型。
1.1. 1961-1979年高速追趕期形成的體制機(jī)制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)
1961年樸正熙上臺之后，認(rèn)為韓國國內(nèi)市場狹小、居民購買力低、資源短缺，進(jìn)口替代戰(zhàn)略不適合韓國現(xiàn)實(shí)。由于韓國勞動力豐富，以美國為主的西方市場對韓國完全開放，因此開始轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，提出了“貿(mào)易立國，出口第一”的口號。韓國的外向型發(fā)展戰(zhàn)略大體可以分為兩個階段：第一階段是2 0世紀(jì)60年代以輕紡工業(yè)品為主的出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，抓住了美歐日發(fā)達(dá)國家由于勞動力成本上升進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級、讓出勞動力密集型產(chǎn)品市場的機(jī)遇；第二階段是從20世紀(jì)70年代開始以重化工業(yè)品為主的出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，抓住了美歐日受能源危機(jī)影響進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級、讓出資源和資本密集型產(chǎn)品市場的機(jī)遇。
在實(shí)施政府主導(dǎo)的出口導(dǎo)向型發(fā)展戰(zhàn)略過程中，韓國形成了一系列的政策和制度體系，包括強(qiáng)勢政府、五年計(jì)劃、財(cái)稅激勵、大財(cái)閥、金融抑制、信貸分配、工會限制等。
1、建立了權(quán)威主義和發(fā)展主義的政府。樸正熙利用軍事力量鎮(zhèn)壓反對派，實(shí)行強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治，為經(jīng)濟(jì)高速增長提供了長期穩(wěn)定的政治環(huán)境。為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策能夠貫徹執(zhí)行，樸正熙削弱了國會的作用，使國會淪為政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策的“舉手器”和“通過部”。把經(jīng)濟(jì)工作的決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中于經(jīng)濟(jì)企劃院和總統(tǒng)秘書室，形成了高度集中的中央集權(quán)體制，經(jīng)濟(jì)企劃院全面負(fù)責(zé)制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、編制與執(zhí)行預(yù)算、動員和配置國內(nèi)外可用資源、對投資和技術(shù)發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整、國外經(jīng)濟(jì)合作等重大經(jīng)濟(jì)事務(wù)。任用了一批經(jīng)濟(jì)專家和軍人分別擔(dān)任決策與執(zhí)行部門的官僚。樸正熙總統(tǒng)甚至自1965年開始親自主持召開“月例出口擴(kuò)大會議”，與各經(jīng)濟(jì)部門長官、產(chǎn)業(yè)界和金融界代表、專家學(xué)者等一起，研究出口動向、存在的問題、擴(kuò)大出口措施等，并對出口有功人員和企業(yè)進(jìn)行表彰。
2、制定五年計(jì)劃，并配套相關(guān)獎懲和執(zhí)行機(jī)制。韓國政府從1962年到1996年先后制定了7個五年計(jì)劃，這些計(jì)劃尤其早期的發(fā)展計(jì)劃得到了較好的貫徹實(shí)施。為了確保計(jì)劃得到貫徹，采用廣泛的獎勵和懲罰機(jī)制。不僅采取了差別稅收、信貸分配等激勵措施，而且采取了稅務(wù)審計(jì)、終止或收回銀行貸款等懲罰措施。稅務(wù)審計(jì)是指稅務(wù)局對納稅申報(bào)單進(jìn)行系統(tǒng)而周密的調(diào)查，目的在于懲戒那些與政府經(jīng)濟(jì)政策不配合的企業(yè)。韓國大多數(shù)企業(yè)負(fù)債率都很高，終止銀行信貸或收回貸款往往對企業(yè)而言是毀滅性打擊。
3、為達(dá)到政府目標(biāo)，對扶持的行業(yè)和企業(yè)給予信貸分配、減稅等激勵措施。政府通過官辦金融，直接控制商業(yè)銀行的行長任命、信貸分配和利率水平，對符合政策導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)給予超低利率的貸款支持，對出口績效好的企業(yè)給予大力支持，比如進(jìn)入其他行業(yè)的權(quán)利，配給較為短缺的外匯資金支持以擴(kuò)大進(jìn)口等。在1966-1972年的高利率時期，出口信用貸款利率比一般利率水平低17個百分點(diǎn)。70年代為了支持重化工業(yè)的發(fā)展，政府直接對扶持的特定行業(yè)提供低利率中長期貸款，并進(jìn)行大規(guī)模的稅收減免。根據(jù)測算，在重化工業(yè)導(dǎo)向發(fā)展時期，重化工業(yè)的實(shí)際稅負(fù)比輕工業(yè)低近30-35個百分點(diǎn)。
4、為配合出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，實(shí)施了匯率貶值、進(jìn)口管制、FDI限制、資本賬戶管制等措施。60年代之前，為了配合進(jìn)口替代戰(zhàn)略，韓元長期處于高估狀態(tài)，官方匯率1955年為36.8韓元/美元，1960年為62.5韓元/美元。為了實(shí)施出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，1961年韓元大幅貶值至127.5韓元/美元，1963年實(shí)施“5.3措施”進(jìn)一步貶值至255韓元/美元。同時，廢除復(fù)數(shù)匯率制，實(shí)施單一浮動匯率制。韓國在提升出口競爭力的同時對進(jìn)口實(shí)行了數(shù)量和關(guān)稅管制，尤其是重點(diǎn)保護(hù)的重化工業(yè)和農(nóng)業(yè)部門，進(jìn)口自由化一直到1978年以后才逐步取得進(jìn)展。而投資自由化和資本自由化直到1997年金融危機(jī)以后才完全放開。
圖1韓元匯率
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5、培育私營企業(yè)和自主品牌，增強(qiáng)企業(yè)競爭和創(chuàng)新意識。與其他發(fā)展中國家不同的是，韓國政府主要通過扶持私營企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略，而不是直接建立國有企業(yè)。韓國政府出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略一開始就使企業(yè)生產(chǎn)面向國際市場，并對出口績效好的企業(yè)給予政策扶持，因此韓國企業(yè)競爭意識較強(qiáng)，企業(yè)在國際市場上通過競爭擴(kuò)大出口份額，在國內(nèi)通過競爭贏得政府資源。韓國國有企業(yè)主要集中在電力、金融等公用事業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，但也在80年代加快了私有化進(jìn)程。與中國臺灣、馬來西亞等過度依賴產(chǎn)品代工的發(fā)展模式不同，韓國企業(yè)很早就開始在國際上建立起自己的品牌，并且十分重視品牌知名度和技術(shù)開發(fā)的投入（Michael E. Porter，1990）。
6、政府重視基礎(chǔ)設(shè)施、教育和研發(fā)投入。政府致力于改善經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的短缺狀況，60年代中期電力供給已經(jīng)超過需求，60年代末-70年代初隨著主要交通干線的開通，運(yùn)輸瓶頸得到極大緩解。韓國歷來重視教育，1985年韓國20-24歲年齡段人口進(jìn)入高等學(xué)校的比例比臺灣、日本、西德、法國和英國都要高。韓國政府重視研發(fā)投入，韓國政府建立了政府支持的研發(fā)機(jī)構(gòu)，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，消化吸收并作為公共產(chǎn)品進(jìn)行擴(kuò)散傳播，70年代韓國政府支持的R&D投入占到總投入的50-70%。
7、在經(jīng)濟(jì)快速增長的同時注意保持收入分配公平。韓國和臺灣是既實(shí)現(xiàn)高速增長又保持收入分配公平的成功案例，原因包括：1948年韓國建國后，實(shí)施了徹底的土地改革，并限制農(nóng)田擁有量。韓國在60年代大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，解決了大量就業(yè)，工資保持了較快的增長。70年代開展的“新村運(yùn)動”改善了農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，塑造了民眾“勤勉、自助、協(xié)同”的精神，縮小了城鄉(xiāng)收入差距。對多套住宅課以重稅，限制高檔耐用消費(fèi)品的進(jìn)口。韓國教育重視優(yōu)勝劣汰，公平性較好。韓國社會流動性較強(qiáng)，社會地位更多地取決于個人成就。
1.2.高速追趕期的成就與產(chǎn)生的問題
韓國政府主導(dǎo)的出口導(dǎo)向型發(fā)展模式在初期取得了優(yōu)異的成績，經(jīng)濟(jì)和出口高速增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，工業(yè)化基礎(chǔ)逐步建立，企業(yè)國際競爭意識較強(qiáng)。1963-1979年平均GDP增速達(dá)到9.8%。1961-1979年間，人均GDP由1247國際元上升到4294國際元，城市化率由28.6上升到55%，工業(yè)化率由17.3%上升到36%，資本形成占GDP比重由13.4%上升到36.1%，商品出口規(guī)模由0.41億美元上升到150.57億美元。
圖2 韓國工業(yè)化率、城市化率和資本形成占GDP比重
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與此同時，也積累了較多深層次的問題，主要表現(xiàn)為政府對經(jīng)濟(jì)過多干預(yù)和市場機(jī)制不健全。
1、政府干預(yù)過多與腐敗。由于政府掌握了過多的資源配置權(quán)力，出現(xiàn)了普遍的政經(jīng)勾結(jié)和腐敗現(xiàn)象，影響了市場機(jī)制的正常發(fā)揮。
2、對國內(nèi)市場的高度保護(hù)。存在廣泛的進(jìn)口配額限制、關(guān)稅壁壘、FDI進(jìn)入限制、資本賬戶管制、匯率低估等，國內(nèi)企業(yè)競爭力存在高估。
3、高負(fù)債。政府片面追求高速增長和規(guī)模擴(kuò)大，企業(yè)實(shí)現(xiàn)了政府制定的目標(biāo)可以獲得低利率貸款、稅收減免、新行業(yè)進(jìn)入等權(quán)利，因此企業(yè)過度追求規(guī)模擴(kuò)張而不是效益提高，企業(yè)負(fù)債率高企，60年代中期企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)300-400%。
4、高通脹與低儲蓄。由于政府配置的信貸實(shí)際利率水平過低，出現(xiàn)了超額的信貸需求，并引發(fā)了持續(xù)的高速通貨膨脹，進(jìn)而導(dǎo)致低儲蓄。
5、依賴外債。超額的信貸需求和儲蓄之間的缺口由國外借款來彌補(bǔ)，政府在對FDI保持限制的同時，有選擇地開放資本賬戶，并對企業(yè)舉借外債進(jìn)行政府擔(dān)保，導(dǎo)致企業(yè)舉借外債失控。
6、金融抑制。由于只是把金融作為發(fā)展的工具，對銀行人事、經(jīng)營管理和資金分配的干預(yù)，導(dǎo)致了金融抑制，金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后。
7、企業(yè)缺乏自律性。大量政府隱性擔(dān)保的存在導(dǎo)致企業(yè)盲目擴(kuò)張，存在投資饑渴癥，缺乏自律性，充滿道德風(fēng)險(xiǎn)。
8、財(cái)閥壟斷。企業(yè)做的越大越能得到政府各種支持，導(dǎo)致大企業(yè)與中小企業(yè)差距越拉越大，行業(yè)集中度過高，形成了多元化經(jīng)營的財(cái)閥壟斷局面。
9、產(chǎn)能過剩與低效率。韓國國內(nèi)市場狹小，工業(yè)化、城市化對重化工業(yè)產(chǎn)品需求帶動有限。同時，大量資源密集型重化工業(yè)技術(shù)含量不高，容易被其他國家替代，且遠(yuǎn)洋貿(mào)易成本高昂。在70年代中后期，重化工業(yè)出現(xiàn)了嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，過度的政策保護(hù)和扶持導(dǎo)致了低效率和高負(fù)債。
10、低成本競爭。韓國大多數(shù)產(chǎn)業(yè)依托成本優(yōu)勢在低價格領(lǐng)域里競爭，產(chǎn)品創(chuàng)新和差異化所需要的國內(nèi)需求條件、相關(guān)支持產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)等尚未起步（Michael E. Porter，1990）。
1.3. 80年代以后進(jìn)入轉(zhuǎn)型期面臨的新挑戰(zhàn)
進(jìn)入80年代，支撐韓國高速增長的供求條件發(fā)生了基本面性的變化，面臨增長減速和動力轉(zhuǎn)換，原有制度和政策體系不再適應(yīng)增長階段轉(zhuǎn)換的要求。進(jìn)入增速換擋期以后，韓國經(jīng)濟(jì)社會面臨的新挑戰(zhàn)包括：
1、民眾對政治民主和社會福利需求增加。進(jìn)入中等收入階段以后，社會民眾對政治民主、政治參與、社會福利、分配公平、反對腐敗等方面的訴求增加，這導(dǎo)致了廣泛的集會活動、政府社會福利支出快速膨脹、工人工資快速增長，大量資源從生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向分配和消費(fèi)領(lǐng)域。過去軍事獨(dú)裁式的統(tǒng)治面臨挑戰(zhàn)，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方式面臨轉(zhuǎn)變。
2、支撐高速增長的要素條件發(fā)生基本面性的變化。宋丙洛（1992）認(rèn)為，在1977年前后韓國從勞動力過剩經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧恿Χ倘苯?jīng)濟(jì)。Barry Eichengreen, Dwight H. Perkins等（2012）認(rèn)為，韓國到80年代剩余勞動力從農(nóng)村流向工業(yè)部門的潛力基本耗竭。加上1987年民主化宣言[1]以后，工會活動活躍，勞資矛盾突出，工人工資水平迅速提高。隨著韓國在半導(dǎo)體、電子、造船等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的快速技術(shù)進(jìn)步，逐漸接近發(fā)達(dá)國家的技術(shù)前沿面，引進(jìn)消化吸收的空間縮小，面臨需要大量增加R&D投入、充滿不確定性的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。
3、房地產(chǎn)長周期峰值到達(dá)。韓國的房地產(chǎn)長周期出現(xiàn)在90年代中后期。韓國的人口總和生育率在 1970 年代初期開始顯著下降，1970-1990 年期間，每年人口出生數(shù)量從 101 萬下降到 65 萬人。因此，1990年前后20-50歲的置業(yè)人群到達(dá)峰值之后回落，住房銷售和開工量開始下降。
圖3 韓國90年代末出現(xiàn)房地產(chǎn)長周期峰值
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4、經(jīng)濟(jì)減速帶來財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)。BarryEichengreen, Dwight H. Perkins等（2012）認(rèn)為，1989年前后是韓國經(jīng)濟(jì)減速的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)和出口增速出現(xiàn)了相當(dāng)幅度的下降，制造業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)比重達(dá)到峰值，F(xiàn)DI開始外流。經(jīng)濟(jì)減速導(dǎo)致重化工業(yè)產(chǎn)能過剩狀況進(jìn)一步加重，企業(yè)效益惡化與高負(fù)債綁架了金融機(jī)構(gòu)，大量呆壞賬不斷積累，經(jīng)濟(jì)局部性風(fēng)險(xiǎn)向系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)蔓延。雪上加霜的是，兩次石油危機(jī)使得嚴(yán)重依賴外部資源的韓國重化工業(yè)遭受打擊，海運(yùn)業(yè)和造船業(yè)也受到重創(chuàng)。
5、結(jié)構(gòu)性矛盾和金融自由化引發(fā)高通脹與資產(chǎn)泡沫。由于重化工業(yè)的過剩產(chǎn)能難以退出，導(dǎo)致了大量的無效資金需求和負(fù)債率攀升。同時，這一時期韓國政府加速了短期資本賬戶開放，財(cái)閥大量興辦非銀行金融機(jī)構(gòu)，匯率升值和歐美低利率環(huán)境導(dǎo)致國際投機(jī)資本流入。政府福利支出迅速擴(kuò)大。轉(zhuǎn)型期的大多數(shù)時間里貨幣環(huán)境比較寬松，導(dǎo)致了高通脹和資產(chǎn)泡沫，進(jìn)一步削弱了韓國競爭力。
圖4 30家大財(cái)閥的負(fù)債比率
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6、服務(wù)業(yè)管制導(dǎo)致低效率，阻礙產(chǎn)業(yè)升級。隨著服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)和就業(yè)比重中的上升，服務(wù)業(yè)的效率提升越來越重要。而且在工業(yè)化中后期，制造業(yè)升級越來越依靠生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。但是韓國在金融、公共事業(yè)等領(lǐng)域存在大量管制，市場競爭不充分，效率低下。同時，產(chǎn)能過剩行業(yè)過度的無效資金需求對其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門造成了擠出效應(yīng)。
說明：服務(wù)貿(mào)易為進(jìn)出口中的服務(wù)貿(mào)易額。報(bào)告中的值為簡單平均數(shù)。由于數(shù)據(jù)不可得，東亞和OECD分別未包括越南和盧森堡。
7、國際環(huán)境發(fā)生變化，加大開放和產(chǎn)業(yè)升級的壓力劇增。80年代之前，國際環(huán)境對韓國的發(fā)展極為有利。韓國作為“自由世界的橋頭堡”，受到以美國為代表的西方國家的大力扶持，向其開放國內(nèi)市場和技術(shù)出口。同時，中國尚未實(shí)行改革開放，韓國產(chǎn)品在國際市場上低成本優(yōu)勢明顯。但進(jìn)入80年代以后，韓國面臨的國際環(huán)境發(fā)生較大變化。由于美國對韓國存在巨額的貿(mào)易逆差，美國認(rèn)為韓國維持了不公平的貿(mào)易壁壘和幣值低估，要求韓元升值、實(shí)施貿(mào)易自由化和開放國內(nèi)市場。美國作為韓國最大的出口市場和主要的技術(shù)引進(jìn)地，美國的要求韓國政府不得不重視。同時，隨著中國加大對外開放力度，融入全球化，中國豐富廉價的勞動力優(yōu)勢吸引了大量國際FDI，迅速搶占了韓國勞動密集型產(chǎn)品的出口市場。韓國面臨兩頭擠壓的困境，不得不進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，轉(zhuǎn)向與日本、德國、美國進(jìn)行正面競爭。
2. 1980-1997金融危機(jī)前韓國的應(yīng)對、進(jìn)展與問題
進(jìn)入80年代以后，高速追趕期遺留的老問題與轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的新問題交織在一起，引發(fā)了“韓國病”[2]，韓國在金融危機(jī)前已經(jīng)表現(xiàn)出一些落入中等收入陷阱的癥狀。
進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，韓國面臨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)型任務(wù)：政治由軍事獨(dú)裁轉(zhuǎn)向政治民主，發(fā)展模式由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)，增長動力由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由重化工業(yè)為主轉(zhuǎn)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)政策由傾斜性轉(zhuǎn)向中性，對外開放由選擇性、局部性轉(zhuǎn)向全面性、全局性，國際競爭由兩頭擠壓轉(zhuǎn)向突圍升級。
2.1.金融危機(jī)前的政策應(yīng)對與結(jié)構(gòu)改革
曾經(jīng)支撐高增長的供求條件逐漸耗竭，曾經(jīng)創(chuàng)造奇跡的體制現(xiàn)在成為了改革對象。如果說政府主導(dǎo)的出口導(dǎo)向型體制成功地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)起飛，把韓國從低收入陷阱中解救出來，那么，現(xiàn)在這一體制在轉(zhuǎn)型期則成了跨越中等收入陷阱的障礙
從市場失靈與政府失靈的低收入陷阱，到政府主導(dǎo)的起飛與高增長，再到市場主導(dǎo)的降落與成熟，這是一種規(guī)律性現(xiàn)象，是哲學(xué)上的否定之否定，是事物演進(jìn)的基本方式。金融危機(jī)前，韓國政府采取了一些應(yīng)對措施，但進(jìn)展緩慢，深層次結(jié)構(gòu)問題沒有根本解決。
1、實(shí)施宏觀穩(wěn)定政策，但貨幣環(huán)境仍然寬松。60-70年代的高速增長伴隨著嚴(yán)重的宏觀失衡。重化工業(yè)導(dǎo)向的發(fā)展政策導(dǎo)致了過多的投資需求和貨幣投放，加上財(cái)政赤字以及兩次石油危機(jī)沖擊，引發(fā)了持續(xù)的高通脹，削弱了韓國產(chǎn)品的價格優(yōu)勢。1979、1980年出口和經(jīng)濟(jì)增長先后出現(xiàn)疲軟。1979年樸正熙遇刺，韓國政治出現(xiàn)動蕩。1980年全斗煥上臺后，在制定第5個五年計(jì)劃時，提出宏觀穩(wěn)定政策和民間主導(dǎo)的增長模式。為了實(shí)現(xiàn)宏觀穩(wěn)定，政府接受IMF的建議，實(shí)施了財(cái)政和貨幣緊縮政策，M2增速由1975-1982年的35%下降到1983-1985年的20%。1982年政府開始追求財(cái)政平衡，削減財(cái)政支出，并取得了明顯效果，1981年財(cái)政赤字占GDP比重4.3%，到1987年則實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余占GDP比重0.2%。
財(cái)政整頓與石油價格回落使CPI由1981年的20%下降到1983年的5%，此后通脹水平長期低于10%。財(cái)政整頓使得中央政府債務(wù)水平下降到較低水平，這為應(yīng)對1997年金融危機(jī)奠定了基礎(chǔ)。雖然部分地犧牲了增長和就業(yè)，但韓國財(cái)政整頓政策取得了較大進(jìn)展。
但是，貨幣政策在穩(wěn)定物價方面沒有發(fā)揮有效作用，主要是因?yàn)檎匀恢苯涌刂菩刨J投放以及中央銀行直接創(chuàng)造貸款。同時，1986-1988年“三低”[3]時期，韓國經(jīng)常賬戶出現(xiàn)了順差，為了保護(hù)出口競爭力，韓國推遲了幣值調(diào)整[4]，投機(jī)熱錢流入導(dǎo)致了被動的國內(nèi)貨幣投放[5]。
圖5 韓國M2和CPI 單位：%
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圖6 韓國利率
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2、實(shí)施重化工業(yè)投資調(diào)整與產(chǎn)業(yè)合理化政策，但主要是政府主導(dǎo)的反競爭措施。
70年代末，重化工業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能嚴(yán)重過剩和企業(yè)效益惡化。1979-1983年間韓國政府實(shí)施了3輪重化工業(yè)投資調(diào)整，對調(diào)整對象企業(yè)提供救助措施和信貸支持。盡管如此，重化工業(yè)在80年代中期仍然面臨較大困難，而且調(diào)整政策進(jìn)一步加劇了財(cái)閥的市場壟斷，過剩產(chǎn)能也沒有退出。因此，1985-1990年間，政府又實(shí)施了系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)化合理政策，主要措施是對政策指定對象給予稅收減免、信貸支持和限制行業(yè)新進(jìn)入者。
無論是投資調(diào)整政策還是產(chǎn)業(yè)合理化政策，都是依靠反競爭措施，通過增強(qiáng)壟斷和限制行業(yè)準(zhǔn)入來實(shí)施。與此同時，政府大量提供信貸和稅收優(yōu)惠支持。1986-1988年間對于無力償還債務(wù)的企業(yè)，其超過資產(chǎn)部分的債務(wù)被免除。在此期間，總計(jì)9863億韓元的債務(wù)被免除，16406億韓元的債務(wù)被展期，41947億韓元的利息支出被推遲或縮減，4608億韓元的長期貸款以低利率的方式重新提供，2414億韓元的稅收優(yōu)惠被提供給扶持的公司。為了彌補(bǔ)商業(yè)銀行的損失，韓國中央銀行給6家銀行提供了17221億韓元的低息借款。
這些政府主導(dǎo)的調(diào)整措施雖然在短期避免了危機(jī)的爆發(fā)，但卻增大了長期風(fēng)險(xiǎn)，增加了政府、企業(yè)和銀行之間的道德風(fēng)險(xiǎn)。80年代，銀行與企業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)被增強(qiáng)了，民間主導(dǎo)的增長方式也沒有實(shí)現(xiàn)，財(cái)閥在這一過程中規(guī)模得到了擴(kuò)張。有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果在80年代韓國政府能夠允許無力還債的企業(yè)倒閉，那么1997年企業(yè)的負(fù)債率和銀行的呆壞賬率也不會那么高，金融危機(jī)的沖擊也不會那么深。
3、推動金融自由化，但監(jiān)管機(jī)制沒有相應(yīng)跟上。
80年代和90年代初，韓國金融自由化進(jìn)展緩慢且很不平衡。本來80年代的通脹穩(wěn)定時期，為利率市場化改革提供了良好的環(huán)境。但企業(yè)負(fù)債率過高，因?yàn)閾?dān)心利率上升而導(dǎo)致償付壓力，利率市場化進(jìn)程被一再推遲。1984、1986、1988年都曾推出過相關(guān)政策措施，但均沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。直到1991年，四階段利率市場化改革方案才推出，但從執(zhí)行情況看一直被推遲，直到1996-1997年才完成。
信貸控制廣泛存在于重化工企業(yè)、中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門。1985-1987年韓國中央銀行給6家銀行提供了17221億韓元的低息借款以實(shí)施產(chǎn)業(yè)合理化政策。1992年韓國中央銀行給3大投資信托公司提供了29000億韓元的資金，來支撐暴跌的股市，但卻最終失敗并虧損嚴(yán)重，政府不得不通過中央銀行借款來彌補(bǔ)。對中央銀行直接提供借款引起了越來越多的批評，但是這種狀況在金融危機(jī)前改善有限。
80年代初掀起了一波商業(yè)銀行私有化浪潮，但政府對商業(yè)銀行的干預(yù)仍然存在，包括銀行行長任命、信貸分配、資產(chǎn)管理等。雖然1993年政府不再直接任命商業(yè)銀行行長，但影響仍然存在。
80年代和90年代初，大量非銀行金融機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)，這些機(jī)構(gòu)所受管制較少，存貸比高于商業(yè)銀行，資產(chǎn)配置所受限制較少，市場進(jìn)入較為容易，沒有政策性貸款的義務(wù)。很多財(cái)閥控制了非銀行金融機(jī)構(gòu)，并游說政府進(jìn)一步放松管制。因此，80年代非銀行金融機(jī)構(gòu)快速發(fā)展。
由于非銀行金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，商業(yè)銀行失去了大量的市場份額。意識到商業(yè)銀行所面臨的不利競爭局面，政府開始允許商業(yè)銀行通過信托賬戶經(jīng)營信托業(yè)務(wù)。商業(yè)銀行的信托賬戶快速發(fā)展，其占國內(nèi)負(fù)債的份額由1984年的5%迅速上升至1993年的40%。
1993年政府放開了商業(yè)票據(jù)市場利率，并允許商業(yè)銀行的信托賬戶投資商業(yè)票據(jù)，投資上限也由信托賬戶資產(chǎn)總額的40%提高到60%。這些改變使得商業(yè)票據(jù)市場快速發(fā)展，商業(yè)票據(jù)在企業(yè)融資中的比重由1990-1992年的2.5%上升到1993-1996年的13.1%，在1997年更是達(dá)到17.5%的峰值。企業(yè)票據(jù)融資相對于銀行貸款所受的約束較少。
在推動金融自由化的過程中，審慎監(jiān)管機(jī)制卻沒有相應(yīng)跟上，金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。首先，快速擴(kuò)張的商業(yè)票據(jù)市場和銀行信托賬戶沒有受到審慎監(jiān)管。一般賬戶和信托賬戶的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一樣，前者緊后者松。其次，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)過時，難以發(fā)現(xiàn)銀行的問題，對非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中甚至幾乎沒有。再次，不同的部門行使監(jiān)督權(quán)力造成了職能重疊和混亂，韓國中央銀行的銀行監(jiān)管院負(fù)責(zé)商業(yè)銀行的監(jiān)管，財(cái)政部負(fù)責(zé)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。商業(yè)銀行的一般賬戶由銀行監(jiān)管院監(jiān)管，信托賬戶由財(cái)政部監(jiān)管。韓國中央銀行主要關(guān)心商業(yè)銀行對政府指導(dǎo)的信貸分配和執(zhí)行情況，對商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)注不夠。而財(cái)政部則沒有能力執(zhí)行對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。最后，政府對金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視不夠。
總體看，80年代和90年代初，受財(cái)閥要求放松管制的影響，金融市場變得更加自由化，但是相應(yīng)的審慎監(jiān)管機(jī)制沒有跟上，基礎(chǔ)性改革被推遲。同時，政府雖然放松了直接控制，但是沒有消除風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，產(chǎn)生了廣泛的道德風(fēng)險(xiǎn)。
4、實(shí)施進(jìn)口自由化和資本市場開放，貨幣錯配與期限錯配現(xiàn)象嚴(yán)重。
韓國曾在1978年宣布實(shí)施進(jìn)口自由化，但在1979-1980年由于石油危機(jī)的原因而被擱置。1984年以后，隨著貿(mào)易經(jīng)常賬戶的改善，進(jìn)口自由化再次被提上日程，1989年政府開始減少數(shù)量管制（進(jìn)口配額限制）以緩解與美國的貿(mào)易摩擦。1981-1995年間，平均法定關(guān)稅由34.4%下降到9.8%，進(jìn)口自由化率由60.7%上升到92%。韓國進(jìn)口自由化政策并不是為了提高國內(nèi)消費(fèi)者的福利，而是為了提高國內(nèi)企業(yè)的國際競爭力。盡管如此，到90年代中期，韓國貿(mào)易自由化程度已經(jīng)達(dá)到了OECD的水平。
資本市場開放大大滯后于貿(mào)易自由化進(jìn)程，主要是基于對控制國內(nèi)貨幣供給和實(shí)際匯率波動的考慮。70年代和80年代初，由于經(jīng)常賬戶赤字，資本流出的管制甚至被加強(qiáng)。80年代中后期，隨著經(jīng)常賬戶轉(zhuǎn)為盈余，F(xiàn)DI流出的管制被放松，同時加強(qiáng)了對國外借貸的管理，在此期間政府開始償還外債。1990-1993年隨著經(jīng)常賬戶再度轉(zhuǎn)為赤字，政府開始放開長期資本流入管制，1992年1月，股票市場開始對外開放，外國投資者可以在上限的約束下投資名單企業(yè)。
盡管如此，在90年代初，韓國國內(nèi)資本市場對外開放程度非常有限。1992年在OECD列出的資本賬戶開放項(xiàng)目中，韓國管制程度達(dá)到89%，大大高于OECD國家17%的平均水平。直到1993年6月，為了加入OECD和加快韓國融入全球化的需要，政府開始推行三階段金融自由化和市場開放計(jì)劃，1994年12月開始實(shí)施外匯體制改革。韓國在1997年金融危機(jī)之前的資本市場改革基本是被動的。
政府在金融危機(jī)之前放開了企業(yè)貿(mào)易融資和銀行短期海外借款，但是卻推遲了其他方面資本流動的開放。90年代中期，政府減少了對銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)海外經(jīng)營的約束，認(rèn)為金融自由化不會影響國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，而且會有助于提高國內(nèi)金融企業(yè)的國際競爭力。1994-1996年，國內(nèi)商業(yè)銀行在海外開設(shè)了28家分支機(jī)構(gòu)，海外借款大量流入國內(nèi)以滿足投資驅(qū)動的景氣繁榮。由于對短期海外借款的限制大大少于長期借款，因此金融機(jī)構(gòu)的短期海外借款迅速增長。
貨幣錯配與期限錯配不僅使得金融機(jī)構(gòu)而且使得整個國家經(jīng)濟(jì)都面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，而政府在此期間并沒有加強(qiáng)必要的監(jiān)管。金融危機(jī)前，韓國在金融自由化和資本市場開放的過程中，審慎監(jiān)管機(jī)制建設(shè)一直滯后。銀行監(jiān)管院直到1997年6月才對商業(yè)銀行提出外幣流動性比率準(zhǔn)則，財(cái)政部在危機(jī)前對非銀行金融機(jī)構(gòu)甚至沒有建立相關(guān)監(jiān)管準(zhǔn)則。
5、實(shí)施鼓勵競爭和限制財(cái)閥政策，但沒有得到很好的執(zhí)行。
直到90年代初，政府都存在廣泛的市場干預(yù)，進(jìn)入和退出并不是由市場而是由政府決定。1980年韓國制定了《反壟斷和公平競爭法案》，1981年成立了公平貿(mào)易委員會。但是市場競爭政策在80-90年代并沒有得到很好的執(zhí)行，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)和慣性力量較強(qiáng)，政府仍然通過設(shè)置進(jìn)入壁壘、實(shí)施產(chǎn)業(yè)合理化政策、保持大量的國有企業(yè)、控制價格等手段干預(yù)市場，這在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)都普遍存在。管制放開和私有化進(jìn)程緩慢在一定程度上也制約了市場競爭政策發(fā)揮作用。政策的反復(fù)在很大程度上造成了混亂和扭曲。監(jiān)管改革不應(yīng)簡單是放松管制，在有些領(lǐng)域也應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，而后者在韓國的改革進(jìn)程中沒有受到應(yīng)有的重視。
作為市場競爭政策的重要方面，私有化改革也并不順利。1968年交通、采掘、制造等行業(yè)實(shí)施了私有化，80年代銀行和化工行業(yè)實(shí)施了私有化。1987年政府宣布對韓國電信公司、韓國電力公司、浦項(xiàng)制鐵公司等大型國企實(shí)施私有化。但是韓國的私有化措施只取得了部分成功，社會各界擔(dān)心股市的壓力和經(jīng)濟(jì)向財(cái)閥集中，國企管理層和工人也強(qiáng)烈反對私有化。1993年金泳三政府宣布將133家國企的58家出售，但是在執(zhí)行過程中也遭到了同樣的反對，最終執(zhí)行效果大打折扣。
80年代限制財(cái)閥擴(kuò)張的政策開始實(shí)施。修訂后的《反壟斷和公平競爭法案》對財(cái)閥之間交叉持股給予了限制。后來政策對財(cái)閥企業(yè)相互債務(wù)擔(dān)保、內(nèi)部交易、多元化經(jīng)營、所有權(quán)結(jié)構(gòu)等方面也有諸多限制。但是這些措施并沒有阻止韓國經(jīng)濟(jì)集中度的上升，1980-1990年間韓國采掘和制造業(yè)領(lǐng)域最大的100家公司產(chǎn)值占到40-45%，就業(yè)占到20%，并沒有明顯下降。
由于“大而不能倒”的預(yù)期，政府對財(cái)閥擴(kuò)張?zhí)峁┝穗[性擔(dān)保，當(dāng)企業(yè)瀕臨破產(chǎn)時，企業(yè)越大越可能得到政府救助。國內(nèi)市場太小，財(cái)閥難以通過專業(yè)化經(jīng)營實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，自然選擇多元化經(jīng)營，對進(jìn)口的管制也使得多元化戰(zhàn)略容易取得成功。1987年“民主化宣言”以后，財(cái)閥對政府政策的影響不斷上升。
根本的解決辦法在于解除政企關(guān)系、強(qiáng)化公平競爭政策、實(shí)施利率自由化、開放國內(nèi)市場等，而這些改革措施直到1997年危機(jī)之后才得以實(shí)施。
6、增加福利開支，但政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資也大幅攀升。
1987年“民主化宣言”以后，政府公共支出快速上升，一般性財(cái)政支出占GDP比重從1987的18%上升到2009年的30%。福利支出增長強(qiáng)勁，1977年建立的國民健康保險(xiǎn)只覆蓋500家企業(yè)，但是到1989年則覆蓋到所有人群。政府致力于提供住房供給，1990-2000年家庭住房保障率從72.4%上升到96.2%。除了福利支出，90年代初用于道路、地鐵、水利、供水等領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出大幅攀升。隨著初高中升學(xué)率的提高，政府用于教育的支出也快速增長。
2.2.金泳三政府對形勢的認(rèn)識與應(yīng)對
在1980-1997年金融危機(jī)前的轉(zhuǎn)型期，韓國經(jīng)歷了四屆政府三任總統(tǒng)：全斗煥（1980-1988）、盧泰愚（1988-1993）和金泳三（1993-1998）。韓國在80年代經(jīng)濟(jì)仍然保持了高速增長的慣性。1979年樸正熙遇刺后，靠政變上臺的全斗煥繼續(xù)實(shí)施軍事獨(dú)裁統(tǒng)治，軍人出身的盧泰愚把主要精力放在政治穩(wěn)定上，因此80年代韓國經(jīng)濟(jì)改革相對緩慢，更多地是被動適應(yīng)調(diào)整。進(jìn)入90年代，韓國轉(zhuǎn)型壓力日益凸顯，民主人士金泳三通過競選上臺，開始主動進(jìn)行改革。
金泳三在競選綱領(lǐng)[6]中分析了當(dāng)時韓國面臨的形勢并提出了對策。他認(rèn)為，在政治方面，民主與反民主的斗爭隨著“6.29宣言”已經(jīng)過去，未來的主要任務(wù)是建立民主政權(quán)和文人政府。應(yīng)建立透明開放的政治，重新修訂選舉法、政治資金法和信息公開法，建立小而高效的服務(wù)型政府，“用玻璃制成權(quán)力的殿堂”。在經(jīng)濟(jì)方面，過去實(shí)現(xiàn)高增長的“藥方”已經(jīng)不能發(fā)揮效力了，政府主導(dǎo)、低工資、容易引進(jìn)的技術(shù)、政府資金扶持、國內(nèi)市場保護(hù)等條件已經(jīng)不復(fù)存在了，必須實(shí)現(xiàn)由量的積累轉(zhuǎn)向質(zhì)的飛躍。調(diào)整政府的職能，促進(jìn)自由市場經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)金融自律化，推進(jìn)大企業(yè)專業(yè)化經(jīng)營，推動科技創(chuàng)新，通過金融實(shí)名制、不動產(chǎn)實(shí)名制、綜合稅制等措施實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正義。
1993年2月就任總統(tǒng)以后，面對廣泛蔓延的“韓國病”現(xiàn)象，金泳三提出了任內(nèi)要解決的三大任務(wù)：清除腐敗[7]、搞活經(jīng)濟(jì)和確立法治[8]。主要措施包括：
1、改組政府，整肅軍隊(duì)。金泳三認(rèn)為政治的基礎(chǔ)在于人事，在新組建的內(nèi)閣中，文官、專家、學(xué)者占較大比例，與以前歷屆內(nèi)閣中軍人占大多數(shù)明顯不同，實(shí)現(xiàn)了由軍人政府到文人政府的轉(zhuǎn)變。金泳三更換了軍隊(duì)大多數(shù)重要職務(wù)的將領(lǐng)，確立了軍隊(duì)不介入政治的原則。
2、公布官員財(cái)產(chǎn)，實(shí)行金融實(shí)名制和不動產(chǎn)實(shí)名制。金泳三認(rèn)為“韓國病”的根本病因在于腐敗，清楚腐敗必須從自身做起，高層要率先垂范，需要大力開展上層凈化運(yùn)動[9]。上任伊始，1993年2月金泳三公布了他和直系親屬的財(cái)產(chǎn)，隨后300多名政府官員和國會議員也公布了家庭財(cái)產(chǎn)狀況。1993年5月20日，國會通過了《公職人員倫理修正法案》，要求政府高級官員、高級公務(wù)員、國會議員等共三萬多名公職人員必須于7月12日到8月11日一個月內(nèi)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)登記，其中1100多名公職人員還必須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開。在巨大輿論壓力下，這一法案得到了較好的執(zhí)行。1993年8月12日，金泳三以《總統(tǒng)緊急命令》的形式，頒布實(shí)施在金融交易中實(shí)行實(shí)名制。金泳三提出，“金融實(shí)名制是建成新韓國必須越過的關(guān)口”，“若不實(shí)行金融實(shí)名制，就不可能在這個國家從根本上杜絕腐敗，……，也不可能實(shí)現(xiàn)政治和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化”，“金融實(shí)名制是改革中的改革，是我們這個時代改革的中樞與核心”。為了配合金融實(shí)名制的實(shí)施，政府采取了一系列配套措施，包括：政府承諾將采取緊急措施應(yīng)對企業(yè)可能的資金狀況惡化；在韓國中央銀行設(shè)立旨在穩(wěn)定金融市場的非常對策小組；限制資金流往海外；保護(hù)國民隱私等。實(shí)行金融實(shí)名制后，韓國并沒有出現(xiàn)此前所擔(dān)心的金融大混亂，金融市場和不動產(chǎn)價格逐漸趨于穩(wěn)定。與此同時，金泳三政府實(shí)施了不動產(chǎn)實(shí)名制，整頓了不動產(chǎn)市場的投機(jī)行為，抑制了物價水平的上漲。在反腐肅貪過程中，金泳三政府重視發(fā)揮檢察院的作用，嚴(yán)懲貪污受賄的官員，并把前總統(tǒng)全斗煥和盧泰愚送上法庭。
3、實(shí)行綜合所得稅制。金融實(shí)名制和不動產(chǎn)實(shí)名制為財(cái)政改革奠定了基礎(chǔ)，1995年初金泳三政府推行了以自理納稅為主要內(nèi)容的稅制改革，實(shí)行了綜合所得納稅制度，擴(kuò)大了財(cái)源，實(shí)現(xiàn)了稅收公平。
4、推動市場導(dǎo)向的改革。金泳三政府制定并實(shí)施了《新經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃》，提出七大任務(wù)：鼓勵投資，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)景氣；扶持中小企業(yè)；促進(jìn)技術(shù)研發(fā)；取消對經(jīng)濟(jì)的行政管制，提高企業(yè)活力；改善農(nóng)漁村結(jié)構(gòu)；穩(wěn)定生活必需品價格；國民觀念革新。政府推動了簡政放權(quán)、國企私有化、金融自由化等方面的改革。
2.3.金融危機(jī)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型取得的進(jìn)展與存在的問題
1980-1997年金融危機(jī)前，韓國面對增速換擋期的挑戰(zhàn)，進(jìn)行了轉(zhuǎn)型的努力，取得了一定進(jìn)展：
1、沿著正確的方向，開啟了民主政治和市場經(jīng)濟(jì)不可逆轉(zhuǎn)的潮流。從1987年“6.29民主化宣言”開始，到金泳三文人政府改革，基本完成了軍人獨(dú)裁統(tǒng)治到文人民主政治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了政治清明，使得金大中政府能夠集中精力在經(jīng)濟(jì)改革上。從80年代初的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策，到90年代初促進(jìn)民間主導(dǎo)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)改革，自由、競爭、公平、開放等市場經(jīng)濟(jì)的核心理念在改革的爭論和推進(jìn)過程中被廣泛宣傳和接受，市場經(jīng)濟(jì)觀念被啟蒙并深入民心。
2、奠定了一定的制度基礎(chǔ)，為進(jìn)一步深化改革創(chuàng)造了條件。金泳三改革推動了金融實(shí)名制、不動產(chǎn)實(shí)名制和綜合所得稅改革，這是建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)最基礎(chǔ)的制度要求，既是“必須逾越的關(guān)口”，也是“一場硬仗”，為減少政府干預(yù)、促進(jìn)自由競爭、公平稅負(fù)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等提供了制度保障。在貿(mào)易自由化、金融市場開放、財(cái)稅體制改革、鼓勵企業(yè)創(chuàng)新投入等方面取得了一定進(jìn)展，完善了市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)架構(gòu)。
3、奠定了一定的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)基礎(chǔ)，為開啟新增長階段創(chuàng)造了條件。韓國R&D投入占GDP比例由1981年的0.76%上升到1992年的1.94%、1997年的2.48%。90年代初，韓國在半導(dǎo)體、液晶顯示器、電子、汽車、造船、信息、光電、精細(xì)化工等領(lǐng)域位居世界前列，具有較強(qiáng)競爭力。
但是，由于種種原因，一些深層次結(jié)構(gòu)問題沒有得到根本解決，為1997年金融危機(jī)埋下了隱患：
1、政府干預(yù)與隱性擔(dān)保仍然存在，道德風(fēng)險(xiǎn)沒有根除。在金融危機(jī)前，韓國政府雖然推出了放松管制、國企私營化、金融自由化等措施，但政府隨意性的行政性干預(yù)仍然廣泛存在，這加重了微觀主體對政府隱性擔(dān)保的預(yù)期，道德風(fēng)險(xiǎn)沒有根本消除，企業(yè)無法實(shí)現(xiàn)完全市場化經(jīng)營，這是企業(yè)負(fù)債率和金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)不良率不斷攀升的重要原因之一。
2、經(jīng)濟(jì)改革滯后于政治改革，沒有實(shí)現(xiàn)同步推進(jìn)。80年代民主化時期，軍人出身的全斗煥和盧泰愚兩任總統(tǒng)將主要精力放在政治穩(wěn)定上。1993-1998年民主人士金泳三上臺后，將主要精力放在建立民主政治上。受當(dāng)時形勢影響，經(jīng)濟(jì)改革始終未成為各界政府最主要的工作議程，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)改革滯后于政治改革的局面。在金泳三政府時期，由于大力度的反腐敗，原有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚不被重用，官員不作為現(xiàn)象較為嚴(yán)重。
3、受利益集團(tuán)和輿論影響，改革經(jīng)常流于形式，并出現(xiàn)多次反復(fù)。財(cái)閥通過對新聞媒體和研究機(jī)構(gòu)等的控制，制造有利于企業(yè)的輿論。國企、工人等各種利益集團(tuán)利用民主化運(yùn)動，影響政府決策。而受民主化運(yùn)動和建立民主政治影響，三屆政府的經(jīng)濟(jì)決策輿論化導(dǎo)向明顯，政府無力實(shí)行系統(tǒng)、全面的改革措施，一些重要改革措施在出臺不久便被推遲或擱置，很多改革流于形式。
4、改革的順序和速度失策。政府在推動金融機(jī)構(gòu)私營化和金融市場對外開放的同時，沒有加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，并且受到了財(cái)閥的較大影響，朝著有利于財(cái)閥更容易獲得融資的自由化方向發(fā)展。在內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位的情況下，放開資本賬戶，加入OECD，使得內(nèi)部不平衡被放大，風(fēng)險(xiǎn)外露。在推動管制放開的同時，沒有加強(qiáng)政府在促進(jìn)競爭、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等方面的公共職能。
5、過剩產(chǎn)能缺乏退出機(jī)制，貨幣環(huán)境寬松導(dǎo)致無效資金需求和高負(fù)債。1989-1997年，資本對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率仍保持高位，但FTP的貢獻(xiàn)率明顯下降（見圖）。在政府隱性擔(dān)保的情況下，“大馬不死”成為企業(yè)的生存法則，企業(yè)過度追求規(guī)模擴(kuò)張，過剩產(chǎn)能難以退出。在加大金融對外開放和財(cái)閥辦非銀行金融機(jī)構(gòu)的情況下，總體寬松的貨幣政策環(huán)境使得企業(yè)比較容易獲得融資，陷入到產(chǎn)能過剩與金融加杠桿的惡性循環(huán)之中。大量過剩產(chǎn)能不能退出，導(dǎo)致了無效資金需求和高利率，對成長性產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了擠壓作用。90年代初，韓國半導(dǎo)體、汽車等新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了較好的發(fā)展勢頭，但被捆綁在財(cái)閥集團(tuán)內(nèi)發(fā)展，受傳統(tǒng)重化工業(yè)拖累。
總體來看，金融危機(jī)前，韓國經(jīng)濟(jì)改革取得了一定進(jìn)展，但是呈局部性、被動式、偏政治化、上層精英主導(dǎo)、受利益集團(tuán)影響、便宜行事、流于形式等特點(diǎn)，深層次結(jié)構(gòu)問題沒有得到根本解決，并被一再延誤。更深層次地講，在增速換擋期，韓國各界普遍對經(jīng)濟(jì)減速的必然性和增長動力轉(zhuǎn)換的必要性缺乏充分認(rèn)識，危機(jī)意識和轉(zhuǎn)型動力不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，最終走向危機(jī)倒逼式的改革。
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[1]受民主化運(yùn)動推動，1987年6月29日盧泰愚發(fā)表了八點(diǎn)“民主化宣言”：修改憲法，實(shí)行總統(tǒng)直選制；修改總統(tǒng)選舉法，保障公平競爭；對金大中等政治犯大赦，恢復(fù)其政治權(quán)利；最大限度地保障國民的基本權(quán)益；修改言論基本法，實(shí)現(xiàn)言論自由；實(shí)行地方自治和教育自治；保障健全的政黨活動；嚴(yán)懲腐敗現(xiàn)象。
[2]80年代末90年代初，“韓國病”引起韓國內(nèi)外廣泛討論，主要表現(xiàn)為：政經(jīng)勾結(jié)、官員腐敗、物價飛漲、資產(chǎn)泡沫、勞動熱錢減退、拜金主義盛行、人際關(guān)系冷漠、社會矛盾增多等，這與韓國60-70年代經(jīng)濟(jì)起飛時社會各界積極進(jìn)取的精神形成明顯反差。
[3]指低油價、低美元、低利率。
[4]在“廣場協(xié)議簽訂”后，日本、臺灣于1985年開始匯率升值，韓國于1988年才開始幣值重估。
[5]韓國中央銀行為了吸收過多的流動性，試圖發(fā)行貨幣穩(wěn)定券強(qiáng)迫商業(yè)銀行購買，利率明顯低于市場水平，直到1997年2月才引入競爭性拍賣方式。
[6]參見：金泳三，《開創(chuàng)二十一世紀(jì)的新韓國》，東方出版社，1993年。該書是金泳三在競選總統(tǒng)前幾個月完成的，反映出他的政治理想，可視為他的競選綱領(lǐng)和施政藍(lán)圖。
[7]包括政治腐敗、官員腐敗、企業(yè)腐敗、社會腐敗等。
[8]李保平，《文人總統(tǒng)金泳三》，中國廣播電視出版社，1998年，P206。
[9]“上游水清，下游水才不濁”。
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文章來源：微信公眾號澤平宏觀
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